北京中鼎经纬实业发展有限公司城投企业化债|隐性债务|法律风险与应对策略

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在近年来中国经济发展的过程中，“城投企业”作为一个特殊的经济主体，承担着地方政府基础设施建设和投融资的重要职责。“城投企业”，即城市投资公司，是由地方政府或其授权机构出资设立的国有企业，主要负责城市的基础设施建设、土地开发以及相关的公益性项目。随着我国城市建设的快速发展，城投企业在推动地方经济发展中扮演了至关重要的角色。在经济下行压力加大、政府债务风险逐渐升高的大背景下，“城投企业化债”这一议题，特别是其中涉及的“隐性债务”，成为了社会各界关注的焦点。

“城投企业化债隐性债务”的概念与现状

“城投企业化债隐性债务”，是指地方政府通过城投公司等融资平台举借的、未在政府财政预算中公开披露的债务。这些债务通常用于地方基础设施建设或其他公益性项目，但由于未经过法定程序纳入政府显性债务范畴，因而具有较强的“隐性”特征。

城投企业化债|隐性债务|法律风险与应对策略 图1

从法律角度来看，隐性债务的存在引发了多重法律问题：

1. 地方政府与企业的责任分担：根据《中华人民共和国预算法》，地方政府的举债行为必须通过人大审议并纳入预算管理。在实践中，许多城投公司以市场化主体的身份举借债务，这种操作方式模糊了政府与企业之间的界限。

2. 合同的有效性：在一些案例中，地方政府与其所属的城投公司之间签订的融资协议，可能因为存在行政干预或超越法律授权而被认定为无效。

3. 担保责任的合法性：地方政府通过城投公司举债时，往往会提供土地、资产或其他形式的担保。这些担保是否符合《中华人民共和国担保法》的相关规定，成为一个重要的法律问题。

中央政府已经意识到隐性债务带来的风险，并采取了一系列措施加强监管。2017年财政部发布的《关于规范地方政府融资平台公司有关融资事项的通知》，明确要求将城投公司的债务纳入地方政府资产负债表进行统一管理。

“城投企业化债隐性债务”的法律风险

“城投企业化债隐性债务”尽管在推动地方经济发展中起到了积极作用，但其潜在的法律风险也不容忽视。以下是几个主要方面的法律风险：

1. 政府与企业的角色界定不清

在实际操作中，“城投企业化债隐性债务”往往混淆了政府融资与企业自主经营的界限。根据《中华人民共和国公司法》，城投公司虽然由地方政府出资设立，但其应当独立承担民事责任，并以其全部资产对外偿债。

2. 违反预算法的风险

根据《中华人民共和国预算法》第二条第三款规定，“地方各级人民政府……不得为任何单位和个人的债务提供担保。” 第十条进一步明确：“除法律另有规定外，地方政府及其所属部门……不得以任何形式举借债务。”在实际操作中，城投公司通过各种方式变相融资的现象屡禁不止。

3. 资产归属与债权保护冲突

在一些地方，政府为了缓解财政压力，可能会将国有资产注入城投公司用于偿债。这种行为可能导致国有资产流失的问题，也可能引发债权人利益受损的风险。

4. 金融市场的连锁反应

如果隐性债务出现大面积违约，不仅会损害投资者的利益，还可能导致金融市场发生系统性风险。这种情况一旦发生，将对地方政府的信用评级产生重大影响，并波及整个金融体系的稳定。

化解“城投企业化债隐性债务”的法律路径

面对“城投企业化债隐性债务”问题，必须采取多维度的措施加以解决。从法律角度出发，可以考虑以下几个方面的策略：

1. 完善法律法规体系

当前需要进一步健全与地方政府融资相关的法律法规，明确界定政府和企业的责任边界，规范融资行为。可以借鉴国际经验，制定专门的地方政府债务管理法。

2. 加强信息披露与监管

应当建立透明的信息披露机制，要求地方政府定期公开其通过城投公司等平台举借的债务情况，接受市人大和社会监督。加大对违法违规融资行为的处罚力度。

3. 分类处置存量隐性债务

对于已经形成的隐性债务，可以采取“一地一策”的办法进行分类化解：对于那些确由政府承担偿还责任的部分，可以通过调整预算或发行地方政府债券的方式逐步消化；对于市场化运作的项目，则应当通过市场化手段解决。

4. 推动城投公司转型

加快推进城投公司的市场化转型，使其真正成为独立的市场主体。这包括建立现代企业制度、优化股权结构、提高治理能力等方面的工作。

“城投企业化债隐性债务”风险防范长效机制的构建

要从根本上解决“城投企业化债隐性债务”问题，必须要建立健全风险防范长效机制：

1. 强化预算约束

城投企业化债|隐性债务|法律风险与应对策略 图2

将所有政府性债务纳入预算管理，严格执行《中华人民共和国预算法》关于地方政府举债的相关规定。建立预算执行全过程监管机制，确保资金的合规使用。

2. 创新融资方式

探索更加多元化的融资渠道和方式，运用公私合营（PPP）模式、资产证券化等手段，降低对传统债务融资的依赖程度。

3. 加强地方政府财政能力

提高地方政府的财政自给率，减少对债务融资的过度依赖。可以通过税收制度改革、盘活存量资产等方式增加地方财政收入来源。

4. 完善监督机制

强化政府内部监管和社会监督。一方面，审计部门要加大对地方政府融资行为的审计力度；鼓励公众和媒体参与监督，形成多维度的监督网络。

案例分析：城投公司隐性债务处置经验

以东部沿为例，在过去几年中，该市通过多种措施化解了部分城投公司的隐性债务：

1. 引入社会资本：通过PPP模式引进优质社会资本参与项目投资和运营，减轻政府的财政压力。

2. 市场化重组：对于已经出现偿债困难的企业，通过市场化方式进行资产重组，优化资产负债结构。

3. 政策支持：地方政府在符合法律规定的前提下，提供适当的政策支持，注入优质资产或还款期限。

这些措施的成功实施，不仅降低了隐性债务的风险，也为其他地区的债务化解提供了有益借鉴。

“城投企业化债隐性债务”问题关系到地方经济的健康发展和金融市场的稳定运行。从法律角度出发，必须坚持法治原则，厘清政府与企业的权责边界，规范融资行为，并建立健全风险防范机制。随着我国法治建设的不断完善和地方政府治理能力的提升，“城投企业化债隐性债务”问题将得到更加有效的管理和化解。

还需要在以下几个方面继续努力：

1. 深化法治宣传教育：提高地方政府官员和相关从业人员的法律意识。

2. 加强国际借鉴国际经验，完善我国地方政府债务管理体系。

3. 推动理论创新：加强对隐性债务问题的前瞻性研究，为政策制定提供智力支持。

“城投企业化债隐性债务”问题是一个复杂的系统工程，需要政府、市场和社会各方共同努力，方可实现标本兼治。

（本文所有信息均为虚构，不涉及真实个人或机构。）